Estudo demonstra que agências de consultoria norteiam concessões do sistema aeroportuário brasileiro
Desde a iniciação científica, realizada durante o curso de graduação na Unicamp, o geógrafo Sérgio Henrique de Oliveira Teixeira vem se dedicando ao estudo do poder das corporações na organização do espaço brasileiro quando, sob a supervisão da professora Adriana Maria Bernardes, do Departamento de Geografia, do Instituto de Geociências (IG) da Unicamp, investigou em especial o papel da consultoria PwC no processo de privatização do sistema de energia elétrica. Daí adveio o interesse de verificar mais detidamente como essas corporações influenciavam no funcionamento e planejamento das infraestruturas territoriais antes controladas por estatais, mais particularmente no processo de concessão dos aeroportos.
Essa investigação permeou o mestrado em que ele analisou o papel da consultoria McKinsey&Co na primeira rodada de concessões de aeroportos brasileiros. Esses estudos, por sua vez, apontavam na direção da continuidade do processo em uma escala ainda maior e com consequências ainda mais severas sobre o território. Foi quando despontou a hipótese, apoiada principalmente em outros estudos orientados pela professora Adriana, de que as transformações estariam associadas a um novo tipo de poder decorrente do controle das informações, de um modelo de gestão, proposto, entre outros agentes, por grandes empresas de consultoria.
Daí a hipótese de que nos últimos anos está em curso no Brasil um planejamento corporativo do território e a necessidade de averiguar a validade dessa hipótese e as consequências decorrentes desse novo modelo de gestão. A tese propôs-se, então, a investigar o domínio de informações estratégicas pelas agências de consultoria; o controle do fluxo do território por corporações inicialmente nacionais e depois internacionais, levando à internacionalização territorial; e as suas influências nas agências reguladoras, que deu origem a um modelo de gestão híbrido entre o público e o privado, elementos que caracterizariam um sistema corporativo.
Com efeito, a percepção dos pesquisadores era a de que, a partir dos anos da década de 1990, o planejamento territorial brasileiro, até então realizado por empresas públicas, passou a ser delegado a organizações privadas. Uma das observações era a de que os processos de concessões e privatizações obedeciam a novos paradigmas propostos por corporações transnacionais. “Esse é o ponto crucial da nossa pesquisa, pois o que era realizado pelo Estado passa à tutela das organizações privadas globais e, por isso, se fazia necessário investigar que empresas eram essas, como atuavam e quais as consequências dessa mudança para a sociedade brasileira, que passava a ter seu território planejado por um sistema híbrido, constituído por agências reguladoras, de administração mista, e empresas privadas”, diz Teixeira. A investigação concentrou-se então no sistema aeroportuário administrado pela Infraero (Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária).
A professora Adriana Bernardes, orientadora do doutorado, esclarece que, a partir de 1990, quando o Estado brasileiro adota o caminho das privatizações e institui um plano nacional de desestatização, as grandes empresas de consultoria, como as big four PwC, KPMG, E&Y e Delloite, passaram a exercer importantes papeis não só na formulação das estratégias territoriais do Brasil como também na definição das empresas a serem privatizadas e nas suas avaliações. “Através da venda de pacotes de consultoria e assessoria, elas assumem um protagonismo muito grande nas decisões do Estado e, consequentemente, nos investimentos e processos de privatizações e concessões”, diz ela.
Os pesquisadores lembram que durante as décadas de 70, 80 e 90 os aeroportos adquiriram uma grande importância na integração territorial, que cresceu ainda mais a partir de 2000, o que despertou o interesse privado pelas suas concessões. A partir daí, constata Sérgio, “notamos significativa queda na integração do território nacional, que está em curso e ainda não efetivamente completada, mas fundamental em um país de dimensões continentais”.
O que foi feito
O trabalho apoiou-se em ampla revisão bibliográfica; no levantamento de informações nos bancos de dados das agências e instituições envolvidas; no exame de leis e portarias relacionadas às normas regulatórias do setor aeroportuário; em trabalhos de campo e visitas técnicas a órgãos governamentais responsáveis pelo planejamento dos aeroportos brasileiros. Entre as corporações globais, mereceu maior atenção a empresa McKinsey&Co. Quanto às instituições ligadas à administração pública, o destaque foi dado aos papeis da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), da Secretaria de Aviação Civil (SAC), da Empresa de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Primeiramente foi realizada uma análise da integração territorial brasileira com vistas a determinar como ela se deu historicamente sob a tutela do planejamento estatal, com ênfase no setor aeroportuário e sua ligação com a rede urbana.
Posteriormente, foram averiguadas quais as mudanças operadas nesse sistema e caracterizados os principais agentes que as promoveram - empresas de consultoria e agências reguladoras. Destas últimas procurou-se entender, particularmente em relação à ANAC, quando e porque foram criadas, quais seus objetivos e como funcionam. Enfim foram detectadas as consequências dos processos de concessões.
A docente considera o trabalho muito rico em dados relativos ao desenvolvimento histórico, aos novos atores e às mudanças observadas nas três rodadas de concessões de aeroportos estudadas. “Acabamos de assistir mais uma rodada de concessões e verifica-se que há pouco debate no país sobre suas consequências, o que é preocupante, porque a infraestrutura aeroportuária construída no país, principalmente a partir dos anos 70, era toda pública e orientada para a integração nacional”, diz ela.
A primeira rodada de concessões ocorreu em 2011 e incluiu os aeroportos internacionais de Guarulhos (SP), Campinas (SP) e Brasília (DF). As concessões foram entregues a empresas nacionais, sobretudo de infraestrutura e de construção civil. A segunda rodada, realizada em 2013, incluiu os aeroportos do Galeão (RJ) e Confins (MG). Na terceira rodada, em 2017, entraram os aeroportos de Fortaleza (CE), Salvador (BA), Florianópolis (SC) e Porto Alegre (RS) e ocorreram mudanças significativas: a participação de empresas internacionais de administração aeroportuária e a não mais obrigatória participação acionaria da Infraero, que nas duas primeiras concessões detinha 49% das ações. Em consequência, as concessões passam a ser diretamente gerenciadas pelas empresas consorciadas e agora internacionais, ocorrendo o que os pesquisadores denominam internacionalização do território. Na quarta rodada, realizada em 15 de março de 2019, os aeroportos foram concedidos em blocos regionais encabeçados pelos de Recife (PE), Vitória (ES) e Cuiabá (MT).
Sérgio chama a atenção para o fato de serem concessionados, dos 67 aeroportos controlados pela Infraero, os mais lucrativos, que recebem os maiores fluxos de passageiros e particularmente de negócios. Em decorrência, a Infraero viu sensivelmente diminuída sua capacidade de manter subsídios cruzados, ou seja, de subvencionar os aeroportos deficitários com os ganhos advindos dos mais utilizados, política que se revelara fundamental para a manutenção e ampliação da integração nacional. O doutorado, financiado pela Capes, insere-se no grupo de pesquisa "Círculos de Informações, Urbanização e Território" coordenado pela professora Adriana e financiado pelo CNPq.
Resultados
Para Sérgio, o resultado mais impactante do trabalho foi a constatação de que a política de concessões levou ao aprofundamento da internacionalização do território brasileiro, questão esta que foi problematizada por Milton Santos nos anos 1990 ao debater o avanço dos processos de globalização no país. A pesquisa sobre a concessão aeroportuária revela que há uma forte tendência de desintegração territorial com a redução dos fluxos aéreos, pois, diz ele, “as concessões não envolvem apenas a entrega das infraestruturas criadas no período desenvolvimentista, responsáveis pela organização do território, mas acarretam também a perda do controle sobre o planejamento territorial”.
O território passou a ter um planejamento híbrido de que participam as grandes empresas de planejamento e as agências reguladoras tuteladas pelo privado, configurando o que os pesquisadores chamam de uso, regulação e planejamento corporativo do território. O autor lembra que o discurso inicial era o de que as concessões permitiriam a ampliação da integração nacional, na medida em que a Infraero não vinha conseguindo, mas o que efetivamente ocorreu é que elas impulsionam a desintegração territorial com diminuição dos fluxos, elevando o custo das passagens em determinadas regiões, como as Norte e Nordeste. Dessa maneira, as empresas aéreas, no curto prazo, passaram a operar em maior volume nos aeroportos concedidos, visto que estes aumentaram as vantagens competitivas de operação, o que levou a intensificação da concentração dos fluxos de passageiros nos aeroportos do Sul e Sudeste.
LIGAÇÕES AÉREAS ANTES DAS CONCESSÕES
LIGAÇÕES AÉREAS APÓS AS CONCESSÕES
Adriana considera que os trabalhos desenvolvidos pelo seu grupo de pesquisa vêm mostrando há muito tempo as consequências da entrega sem freios do território brasileiro às grandes corporações. Revelam que o território não é pensado como um todo e nem há estratégias para o futuro. A integração nem foi completada e sua desconstrução já ocorre com impressionante velocidade. Ela acrescenta: “Privatizações e concessões não podem ser analisadas apenas pelo viés contábil. Elas precisam ser contextualizadas dentro de um projeto de Estado planejador que considera a totalidade do seu território, que aponte para o futuro de um país continental, subdesenvolvido, desigual, heterogêneo. E isto não vale apenas para o sistema aeroportuário, mas para todos os setores que passaram e passarão pelas privatizações”.
