A economista Flávia Filippin constatou em estudo de mestrado na Unicamp que coube a uma burocracia intermediária e estável do governo federal o papel de incentivar e demandar políticas específicas para o desenvolvimento da indústria de semicondutores no Brasil. Para a pesquisadora da Unicamp, o caso pode ser representativo de como uma política industrial é feita, na prática, no país: muito por conta da iniciativa de burocratas de órgãos ligados ao desenvolvimento econômico que fazem o trabalho de convencimento das instâncias superiores, atividade acompanhada por um processo de aprendizado e análise crítica dos resultados.
“Foi a burocracia governamental que formou uma ‘massa crítica’ no caso da indústria de semicondutores. Foram agentes públicos ligados a diversos órgãos do governo federal que carregaram a bandeira do setor e defenderam os seus interesses, quando o setor ainda nem existia. E se isso deu resultado para a indústria de semicondutores, pode ser que alavancar o desenvolvimento de toda a indústria brasileira passe por reforçar a atuação desta burocracia dentro da institucionalidade brasileira”, sugere a autora do estudo, conduzido junto ao Instituto de Economia (IE) da Unicamp.
Em sua pesquisa, Flávia Filippin traçou um mapeamento, descrevendo e analisando o setor no país, bem como as políticas públicas implementadas pelo governo brasileiro nesta área. Conforme a autora do estudo, a indústria de semicondutores é um dos setores mais dinâmicos e relevantes da economia global. No Brasil, a economista informa que o governo vem incentivando o renascimento do setor desde o início dos anos 2000 através de diversas políticas. Como resultado, Flávia Filippin revela a existência de mais de 40 instituições embrionárias, atuando em todas as etapas da cadeia de valor e em diversos segmentos de componentes semicondutores.
“Os principais resultados da pesquisa são, por um lado, a construção de uma narrativa sobre a formulação da política de incentivo à indústria de semicondutores e, por outro, o mapeamento do setor. A construção da narrativa subsidia a análise dos fatos, permitindo a compreensão sobre a evolução da política e o papel desempenhado pela burocracia. Em relação ao mapeamento, o trabalho fornece uma fotografia razoavelmente precisa do setor atualmente. Isso possibilita que outras pesquisas tomem a minha como ponto de partida”, explica.
O estudo foi orientado pelo professor André Martins Biancarelli, que atua no Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica (Cecon) do IE. Houve coorientação dos docentes Jacobus Willibrordus Swart, da Faculdade de Engenharia Elétrica e de Computação (FEEC); e Marcos José Barbieri Ferreira, da Faculdade de Ciências Aplicadas (FCA), campus de Limeira (SP). O CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico) e a Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) financiaram a pesquisa.
Atualmente, Flávia Filippin se dedica a estudos para sua tese de doutorado, pesquisando a indústria de semicondutores em âmbito global. Ela está matriculada como PhD Fellow no The United Nations University Maastricht Economic and Social Research Institute on Innovation and Technology (UNU-MERIT), instituto ligado à ONU (Organização das Nações Unidas) e à Universidade de Maastricht, na Holanda. “No momento estou trabalhando a hipótese de estudar o tema da liderança tecnológica e da posição da Europa na cadeira global de valor desta indústria”, explica.
O papel da burocracia
A autora da pesquisa situa que a partir dos anos 2000 o governo brasileiro começou a construir uma nova política de incentivo ao setor após a polêmica reserva de mercado instaurada nos anos de 1980. Dentre os instrumentos criados pela política recente, o mais relevante, segundo Flávia Filippin, é o chamado PADIS (Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores).
O programa, de acordo com a economista, é o incentivo fiscal mais agressivo existente no Brasil para um setor industrial, apesar de não ser tão agressivo como os incentivos fiscais oferecidos em outros países para esta mesma indústria. A autora do estudo destaca “o papel crucial” na formulação e aprovação deste incentivo pela burocracia, especificamente o grupo de trabalho da indústria de semicondutores, formado, à época, por agentes dos ministérios de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI); do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
“A burocracia começou, então, a trabalhar na formulação deste incentivo. Isso ocorreu principalmente no grupo de trabalho sobre o setor. E a burocracia não só formulou o incentivo e discutiu a sua proposta com várias instâncias do governo, como também convenceu ministros das pastas envolvidas e a presidência da república a apoiar a iniciativa e articulou a sua aprovação no Congresso. A aprovação do PADIS em 2007 foi um passo muito importante na construção da política de incentivo ao setor porque foi uma manifestação do comprometimento do governo naquela época.”
Flávia Filippin avalia que existem problemas na política de incentivo à indústria de semicondutores no Brasil, como, por exemplo, a necessidade de atualização do PADIS para abranger mais modelos de negócios. A economista pondera, no entanto, que os problemas vêm sendo identificados pelos formuladores da política e existe um esforço para que sejam solucionados.
“É possível perceber claramente que os agentes envolvidos trabalham buscando o contínuo aperfeiçoamento dos instrumentos da política. Isso tudo faz parte de um processo de aprendizado, em que, por um lado, os agentes públicos buscam conscientemente aprender mais sobre a dinâmica da indústria de semicondutores e, por outro, eles também aprendem com erros e acertos. No entanto, existe uma falha que me preocupa: a baixa prioridade da indústria de semicondutores no Palácio do Planalto nos últimos anos. E isso é de difícil solução”, critica.
Apesar dos incentivos, a autora do estudo concorda que a indústria nacional de semicondutores não está em condições de igualdade de competir com as empresas internacionais de ponta. “E não acho que isso acontecerá em um futuro próximo. Talvez em alguns nichos específicos, como fotônica e microfluídica, algumas empresas brasileiras sejam capazes de competir. Mas isso não quer dizer que este setor não pode trazer grandes efeitos positivos para o desenvolvimento nacional”, avalia.
Para a autora do estudo, mesmo que o país permaneça “atrasado” em relação aos líderes mundiais, desenvolver um setor tecnologicamente avançado como este é “essencial”. “Mesmo não competindo com empresas de ponta, a indústria brasileira de semicondutores pode contribuir grandemente para a produtividade de outros setores da economia nacional e pode aumentar o potencial inovativo do país. A microeletrônica é uma tecnologia de propósito geral e é fundamental dominá-la, mesmo que em desvantagem com os países avançados.”
Publicação
Dissertação: “Estado e Desenvolvimento: a indústria de semicondutores no Brasil”
Autora: Flávia Filippin
Orientador: André Martins Biancarelli
Coorientadores: Jacobus Willibrordus Swart e Marcos José Barbieri Ferreira
Unidade: Instituto de Economia (IE)
Financiamento: CNPq e Capes
